专项债新规开前门堵后门，严控隐性负债

6月11日，央行、银保监会有关负责人在就《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称《通知》）答记者问时表示，防范化解地方政府债务风险必须用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

值得注意的是，《通知》允许专项债补充重大项目资本金，但这并不意味着严控地方政府隐性负债的尺度放宽。《通知》强调，要将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

东方金诚研究发展部技术副总监张伊君认为，《通知》使专项债项目融资得到进一步保障，有利于重大项目及重点领域工程的推进，在严控地方政府隐性债务的同时加大逆周期协调力度，保证“严堵后门”的同时“开大前门”。

降低期限错配风险

近些年来，地方政府债务特别是地方融资平台债务引起广泛关注。其中，期限错配是地方政府债务普遍存在的问题。

此前，在2019清华五道口全球金融论坛上，中金公司投资银行部执行总经理程达明就表示，地方政府债务风险主要涉及负债总量庞大、存在期限错配、地方融资平台盈利能力普遍较低等几个方面。

如何用短贷撬动长投资产、如何用地方融资平台微薄盈利覆盖还本付息压力，被业界视为破解地方政府债风险的关键。

对此，《通知》明确要合理提高长期专项债券比例。《通知》要求，专项债券期限原则上与项目期限相匹配，降低期限错配风险，防止资金闲置浪费。逐步提高长期债券发行占比，对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。合理确定再融资专项债券期限，原则上与同一项目剩余期限相匹配，避免频繁发债增加成本。

《通知》还指出，要完善专项债券本金偿还方式，在到期一次性偿还本金方式的基础上，鼓励采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。

除了期限错配问题外，据程达明介绍，目前国内存量债务总量在220万亿元左右，其中由中央政府、地方政府直接负债的约有33万亿，企业部门负债约140万亿。在这140万亿债务中，有30万亿～40万亿属于地方政府融资平台的负债，加上政府直接负债，总量在60万亿左右。“这笔债务是中国存续债务的一半，占据GDP的50%～60%，可能会成为给金融稳定带来重大冲击的重要因素。”程达明称。

不过，他认为，从短期看，近年来各类地方融资平台尚未出现实质性大面积违约，继续融资保持债务稳定也仍是地方政府重要的考核标准。而从中长期来看，地方政府融资平台依然需要推动转型发展。

程达明建议，一个区域内的地方政府融资平台需要整合，做大做强，提升整体信用等级，形成具有鲜明地方经营型业务特色、主营业务突出先进的国有企业，这才是真正防范和化解地方债务风险的健康长期的可持续发展道路。

央行、银保监会在答记者问时介绍，2019年1～5月，新增地方政府债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券8598亿元；发债规模已占2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元的47.4%，发行进度接近一半，超过序时进度。

严控隐性负债尺度

根据经济形势对政策进行适当的预调微调，宏观调控政策灵活性尽显。

“总体上看，在当前经济运行压力加大，逆周期调节需求上升背景下，此次专项债新规是财政、货币政策协调推进的具体体现，有助于增加有效投资，发挥基建对稳增长的托底作用。”张伊君表示。

《通知》提出，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

值得注意的是，允许专项债补充重大项目资本金，并不意味着放松债务风险管控。

如何防范专项债券及项目配套融资风险？《通知》特别强调，一是区分不同类型情况，分类合理明确金融支持标准；二是从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金层层放大杠杆；三是加强风险评估论证，确保项目融资与偿债能力相匹配；四是严格偿债资金管理，确保落实到期债务偿还责任；五是强化跟踪评估监督，重大事项及时请示报告。

《通知》表示，地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

“这意味着本次专项债补充项目资本金不仅有着明确的资格条件要求，而且严禁违规扩大资金用途，其中最关键的一条是不增加隐性债务。”张伊君称，这表明监管层对地方政府隐性负债仍在坚持高压监管原则，后期地方基建项目借专项债新规“遍地开花”的可能性很低。

当然，从严整治举债乱象，也要明确政策界限。

对于偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，《通知》不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。“这有助于打消金融机构的资金投放顾虑。”张伊君表示。

央行、银保监会表示，下一步，将持续督导各地进一步加快债券发行使用进度，带动有效投资扩大，并发挥对民间投资的撬动作用，促进经济平稳健康运行。